如何破解土地管理难题（专题深思）

　　朱德林

　　党和国家高度重视耕地保护工作，多次强调“耕地红线要严防死守”。但在现实中，由于各种原因，土地管理工作未能有效遏制违法违规用地问题。在全面推进依法治国的新形势下，应依据现有法律法规，健全土地管理机制，严格开展土地督察工作，有效约束地方政府、用地主体和土地管理工作人员，尽快破解土地管理难题。

　　在符合土地利用总体规划的前提下将其他类用地转为建设用地，被称为土地征转审批，这个审批权通常在省级政府。依据法律规定，违法违规用地获得依法审批的前提是其行为必须受到依法依规处理，否则按非法批地行为立案查处。违法违规行为如果不查处即获得合法审批手续，审批人员负有重要责任；违法违规行为如果被查处，违法违规主体就会受到财产甚至刑事处罚。审批人员与违法违规用地主体之间的这种矛盾，是土地管理中的第一顺位矛盾。

　　违法违规用地主体包括地方政府、个人、企事业单位等，其目的是提前占有或使用土地以获得收益。他们都不希望违法违规用地行为持续下去，因为物权得不到确立，不受法律保护。因此，他们都希望获得合法土地审批手续。既想获得违法违规用地收益，又想获得合法审批手续，这是土地管理中的第二顺位矛盾。

　　在严格审批情况下，违法违规用地转为合法是要受到处罚的。反而那些不想转为合法的违法违规行为，比如一些违法的宅基地、私营厂房等，却能得到好处。同样属于违法违规行为，转为合法要受到处罚，而不转却能得到好处，这是土地管理中的第三顺位矛盾。

　　根据相关法律法规，地方土地执法部门在执法过程中要把没收处罚移送当地财政部门进行处理。现实中，一些地方财政部门没有真正做到没收，造成国有资产流失，而这与地方土地执法部门无关。地方财政部门与违法违规用地主体之间的矛盾，是土地管理中的第四顺位矛盾。

　　从土地督察实际情况看，大量违法违规用地之所以没有受到处罚即获得审批，主要原因在于缺乏有效监管，也就是第一顺位矛盾是主要矛盾。解决违法违规用地问题，必须抓住非法批地这个主要矛盾。

　　抓住主要矛盾，破解土地管理难题，需国家土地督察机构加大监管力度，加强土地审批核查，严肃督察非法批地行为，督促省级土地审批人员和地方执法人员严格履职，将违法违规用地行为查处到位，从而化解第二顺位矛盾。在严格审批下，违法违规用地主体将无法获得任何利益，执法环境将得以改善，执法公正将得到体现，无人再敢违法违规用地，由此第三顺位矛盾得到解决。如果国家土地督察机构联合地方检察院开展土地财务审核，必将促使地方财政部门将没收处罚落到实处，第四顺位矛盾也将得到解决。

　　运用一定技术手段，国家土地督察机构可以掌握报批土地是否存在违法违规行为，对省级土地审批人员做到全方位监管。国家土地督察机构可以要求地方土地执法部门按时间段上报违法违规用地位置、面积、种类等数据。这样，地方土地执法部门将把精力放在发现问题上，不再受制于地方政府，违法违规用地问题就能及时得到发现、处理。国家土地督察机构还可通过对各地查处违法违规用地情况进行督察，使违法违规用地成本增加、代价增大，从而改善土地利用和管理秩序，营造土地执法公平环境，扭转违法违规用地蔓延态势。这样一来，土地征转审批将越来越规范，地方土地执法工作人员将更有精力发现和查处违法违规用地问题，整个土地执法监察工作将走上良性循环轨道。

　　（作者单位：国家土地督察沈阳局）