三农B2B网讯    不久前，国务院发展研究中心课题组发布了一个包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的新一轮改革的基本思路和行动方案，简称“383”改革方案。方案涉及当前中国社会经济各类热点领域的关键问题,其中与土地制度改革有关的部分被众多专家视为亮点。

 

以平权为核心推动土地制度改革（三农B2B网配图）

 

方案对土地制度改革的整体思路是“以权利平等、放开准入、公平分享为重点”，“建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变”。我对此持赞同态度，因为我国土地领域的最主要问题就是国有与集体两种所有制土地权利的不平等。

 

在这里，权利可视为借由自身掌握的产权获得利益的力量。现实中，凭借集体土地所有权可以取得的利益，与凭借国有土地所有权可以取得的利益并不相等。比如，集体农用地如果要用于宅基地、村庄公共设施和乡镇企业之外的建设用途，就必须先被政府征收，在征地补偿时，农民往往只能按政府制定的标准获得补偿，缺乏议价权。另外，虽然近年来各地在集体建设用地流转方面有不少改革举措，但毫无例外地都禁止集体建设用地用于兼具可行性与高回报的商品住宅建设。种种限制，导致集体土地在权利内涵、市场交易与收益获取等方面都处于劣势，并引发一系列恶果，如被征地农民无法合理分享城镇化的收益，过度的征地行为日益积累社会矛盾。在不合理制度下，农民也自发进行补偿行为，如小产权房和以租代征等。

 

方案关于土地制度改革的思路，真正的重点就在于权利平等。围绕这一点，建立起真正体现两类所有权平等的制度安排，就会走向市场的统一和收益共享等目标。可以说，平权是重构土地管理制度的关键，它涉及产权制度安排、规划与用途管制、征地与补偿机制、土地市场结构、地价形成机制及地方财税体制等一系列制度重构。

 

方案对平权的设计总体是完整的。要实现两种所有权由不平等状态向平等状态转变的改革，重要的有两点。一是明确农村土地产权体系。其中既包括所有权平等，让国有土地能实现的，集体土地也能实现，更包括明确集体土地的各类使用权类型，要让农民清楚知道手里的土地可以用多少年和用来干什么。这在方案中表述为“提供平等保护土地产权的制度基础设施”。二是明确农民通过土地获得收益的方式，尤其在用途转换的过程中，让农民可以作为市场主体，运用土地获得收益，且集体土地所获收益与同等条件的国有土地相等。这在方案中表述为“构建平等进入、公平交易的土地市场”。另外，针对征地行为，也需要重新设计政府征地补偿制度，即方案中所称“建立公平共享的土地增值收益分配制度”。

 

先说明确农村土地产权问题。明确一块地的用途、面积，登记并发证，没有太大的技术难度，更多是一些历史遗留问题的解决。更大的难题，是如何保证农民稳定持有这些权利。这就需要给出明确而稳定的长远预期。关于这一点，国有土地也不明确，住宅用地使用期届满后，虽然《物权法》规定可以“自动续期”，但是否缴费仍不明确。集体土地更存在诸多不明确因素。

 

在农村集体土地承包经营权的年期问题上，从1984年“一号文件”中的“15年以上”，到2002年颁布的《农村土地承包法》规定的不少于30年，再到2008年十七届三中全会的“长久不变”，承包经营权似乎越来越稳定，但“长久”并非一个有明确法律或经济学含义的词汇。“永久”也好，50年、70年或任何有明确含义的界定也好，都胜过没有任何具体指向的“长久”。虽然有前任领导人公开说过，长久不变就是永远不变，但口头解释不具有法律含义，也可能会被其他领导人的另一种口头解释取代。至于宅基地使用权，并没有法律界定其年期，虽然普遍理解为永久，却明显缺乏法律支撑。另外，宅基地被三令五申不得流转到村外，其产权人毫无以权利获得收益的实际空间。这与城市居民出租出售房地产的权利有天壤之别。

 

说到平等的收益权利，重要的是在土地用途转换过程中的收益。根据现行政策要求，在严格的用途管制下，如果要通过规划将城市边缘集体土地用于城市建设，那么集体土地就需要先被政府征收，然后政府实施规划条件，并将经营性的土地出让。集体所有权在城市建设用途面前显得无力，权利的强制失去，也代表着原土地权利人自己开发或谈判转让的可能性丧失，这是权利的不平等和利益的不公平的双重体现。

 

目前各地对此的改革实践，多集中在确保利[简介 最新动态]益分配的公平上。比如广东的“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造，给出原土地权利人自行改造的选项，就是把规划带来的增值收益合理地与原土地使用权人共享，但前提是城中村之类的土地要先由集体转国有，也就是权利依然不平等，利益可适当公平共享。方案提出，“允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场”，意思是无论集体建设用地，还是农用地，如果要用作非农用地用途，都不必转换为国有土地，可以在保留集体所有权的情况下按规划用途建设。这就意味着，集体土地权利是平等的，收益也是平等的。这才是真正意义上的平权。

 

若能做到这一点，征地问题的解决就简单多了。方案给出的建议是，“随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应”。事实上，现在非公益性用地早已取消划拨供应，大多要求公开招拍挂供应，至少是协议供应。要注意的是，政府缩减征地范围，只征收公益性用地，这一点在十七届三中全会后发布的公告里就已提出，但五年过去，并无实质进展。很重要的原因就是，并未做到集体土地平等用于城市建设用途。直接入市途径清晰后，自然只有公共利益才能构成政府征收土地的足够理由，而且有市场交易价格做比较，征收补偿标准也必须有大的调整，不可能在有众多对比案例的情况下，在少数被征收的地块上让农民既失地又失利。

 

一个改革方案，有一个明确的改革方向，当然是好事。在平权概念下构建出一个相对完整的改革政策框架，是土地制度改革最需要的制度逻辑。值得关注的是，方案能否被采纳，能否以此为起点展开一系列改革并真正坚定地改下去。土地制度改革，牵涉广，难度大，但改革红利也会最明显，是推动中国整体改革的一个好切口。