高飞

　　近日,有一则消息引发了广泛关注,中国PPP基金与农业部商谈在农业领域推广PPP模式等合作事宜。双方一致认为,应用PPP模式的示范典型项目,引导和带动更多社会资本投资农业,对推动财政支农方式创新,有效拓宽农业投融资渠道具有重要推动作用。

　　从去年12月开始,发改委、财政部、农业部就密集发文,鼓励和支持农业领域实施政府与社会资本合作,提出重点推广领域并筛选试点项目,鼓励创新农村基础设施建设和运营模式等一系列意见和要求。

　　PPP作为投融资方式之一,其优势已经得到了普遍认可。但与其他领域不同,在农业领域,PPP模式才刚刚起步,仍需要在探索中总结经验。从现有实践来看,成功的农业PPP项目往往是“农村产权+政策性金融+社会资本”的紧密合作,即参与方为政府和社会资本,运作核心是明晰产权和集中经营,并配合以必要的金融支持。因此,农业PPP项目还应加强农村产权管理体系和农村金融服务体系两项重要保障。

　　一是完善农村产权管理体系,这是开展农业PPP的基础。首先要明晰农村资源产权。农村地区要继续推动确权工作,特别是农村集体林权、集体土地所有权、农村土地承包经营权、小型水利工程项目产权的确权,并通过实施不动产统一登记制度进行颁证确认。其次构建农村产权交易平台。通过平台进行农村产权交易和农村产权抵押贷款,有效激活农村生产要素,使工商资本和农村产权找到最佳融合点,从而实现价格发现,并缓解“农民贷款难”的问题。

　　二是搭建农村金融服务体系,这是开展农业PPP的重要保障。首先要完善信用体系。金融的核心是信用,PPP的实质是增信行为。应以征信系统为基础,建立农户信用信息电子档案。农户凭借信用等级,获得免抵押、免担保贷款。其次要完善保险体系。建立县乡村三级保险服务网络,特别应加强政策性农业保险,为农业生产提供风险保障,从而有效化解贷款风险。第三要加强担保体系。财政应注资成立助农融资担保公司,为新型经营主体提供融资担保,为现代农业生产提供保障。

　　在加强两项制度保障的基础上,应优化农业PPP的投资方式。

　　一是对农村基础设施应根据不同类别,选择差异化的投融资方式。对公益性基础设施,比如大型水利项目、防洪工程、乡村道路、义务教育、科普教育设施应由政府投资,鼓励农民参与。政府可以直接投资,也可以发行一般债券,纳入一般公共预算管理,并对应特定税种收入偿还。对准经营性基础设施,如农村供水设施、田间水利设施、污水垃圾处理等,应以政府和社会资本投入为主,引导农民投入。地方政府可以发行专项债券融资,并列入基金预算管理,也可以对项目进行资本金注入、可行性缺口进行补贴;此外,还可以采取对出资农民投资补助,建立使用者末端付费机制的措施。对经营性基础设施,如农村的电力、通讯、网络设施等,应以企业投入建设为主,企业可发行债券(项目收益债券);政府采取财政贴息、以奖代补和税收优惠政策予以支持,并不断完善现有公共定价制度。

　　二是建议将农村基础设施与产业经营进行捆绑,实行一体化开发和建设,这样既能减少财政投入,同时又能引入社会资本的管护。

　　三是改革地方债限额管理方式,以推动基础设施的债券融资。对地方一般债券,应实行余额管理,而对专项债券,则应实施发行额管理,通过放开专项债券限额丰富券种。同时,建立项目规划和滚动预算,通过对资金需求缺口、项目未来现金流、偿债能力等指标的科学测算,确定年度发行规模与风险预警机制。