从“两权分离”到“三权分置”

——中国农地制度的绩效分析

　　张红宇

　　习近平总书记指出：“现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路。”总结分析改革开放之初家庭联产承包责任制“两权分离”的制度安排到现阶段在坚持农村土地集体所有的前提下，所有权、承包权、经营权“三权分置”格局形成的制度绩效，是理解把握总书记论述精髓的钥匙。

　　中国农地制度的创新特点

　　中国是富于创新的国家，改革开放以来的农村土地制度变迁充分表明了这一点，并表现出显著的制度特征。

　　渐进性。从人民公社的所有权经营权高度集中的两权合一，到家庭联产承包责任制的集体所有、家庭承包经营的“两权分离”，再到农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。“公有公营、公有私营、公有共营”，中国农地制度变迁的渐进性特征十分明显。

　　灵活性。在始终坚持农村土地集体所有根本地位的前提下，农户承包经营权拥有足够的权利调整和分解空间。在不流转时，农户承包经营权享有占有、使用、收益以及由此派生的抵押担保、退出等处分权。而在流转时，承包权派生出租、转包、互换、入股等多种方式让第三方分享其经营权。农户拥有承包经营的权益获得与内生权利分解有足够的灵活性。

　　包容性。家庭联产承包责任制的集体所有权、农户承包经营权“两权分离”的制度安排，承包经营权的取得是依户籍决定的社区成员身份或集体经济组织成员资格取得，因而权利有专属性、特定性和排他性。“三权分置”中的经营权取得条件则并不完全由社区成员或集体经济组织成员资格决定，经营权的获取在严格限制工商资本租赁农地不规范行为的同时，表现出开放性、社会性和非排他性特征，中国农村土地制度安排有足够的包容性。

　　同向性。近年来中国农地制度的灵活性和包容性，促使家庭农场、合作社、企业、社会化服务组织等多元新型农业经营组织大量出现，填补了农村劳动力转移进城腾出的农业就业空间，比较好地克服了“谁来种地”“地怎么种好”等农业发展制约因素。新型农业经营主体的发展成长与农地制度演进相伴而生，呈现高度的同向一致。

　　规范性。中国农村土地制度尤其是经营制度不断创新，在改革过程中体现着基本遵循。其要义是始终坚持农村土地集体所有，维护承包农户的基本权利，这是一切制度创新的前提和出发点。同时制度创新要尊重农民意愿，“两权分离”制度设计中的“生不增、死不减，大稳定、小调整”都是农民自愿选择的结果。“三权分置”，经营权流转的多种实现形式，也要尊重农民的选择。