黄浦江畔回荡改革强音
——上海市农村集体产权制度改革样本观察
编者按：今年4月25日，习近平总书记在小岗村主持召开农村改革座谈会时强调，要在坚持和完善农村基本经营制度的同时，着力推进农村集体资产确权到户和股份制改革。党的十八届三中全会明确提出：“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”
上海市领风气之先、立改革潮头，自上世纪八九十年代举起农村集体产权制度改革的旗帜以来，沿着理论与实践相结合的道路探索前行，创设了镇、村、组三级集体产权制度改革模式，成为中国农村集体产权制度改革的先行者。
本报记者 胡乐鸣 余向东 胡立刚 黄文芳
黄浦江，奔腾不息，汇入长江，奔向东海。农村改革，曲折艰难，过浅滩、涉深水，永不停歇。
围绕农村集体产权制度，上海改得早、改得彻底、改得卓有成效，被学者和媒体誉为“超级农改”“一场静悄悄的革命”，其特点可用“广、深、活、新、惠”五字概括。
“广”度来自镇、村、组三级联动改革，“深”度来自追根溯源，从1956年开始算起，“活”指的是改革探索因地制宜、一村一策，从体制机制到形式路径的一系列创新构成了“新”的内涵，“惠”则体现在农民得实惠、集体经济得发展的改革效果。
2011年是个关键年份。上海市委、市政府把推进农村集体经济组织产权改革列为重点调研课题，建成了市、区县、乡镇、村四级联网的农村集体“三资”监管平台，并完成了上海市农村集体经济组织成员界定和农龄统计公示工作。随后相继出台《关于加快推进上海农村集体经济组织改革发展若干意见》（沪委发［2012］7号）和《关于推进本市农村集体经济组织产权改革若干意见》（沪委发［2014］70号）两个文件。
“7号文件”明确了“社区经济合作社”的改革形式，而“70号文件”则确定了建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力”的新型产权制度的目标，并提出了村级、镇级产权制度改革的时间表。
2015年又是个关键年份。上海市委书记韩正、市长杨雄提出要求，按照党的十八届三中全会和2015年中央一号文件精神，更加积极推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。市人大把农村集体经济组织改革发展列为本年度监督重点项目，加强调研跟踪、监督改革的进程。
截至2016年上半年，上海完成集体经济产权改革的村已达1547个，占总数的92%；17个镇完成了镇级产权制度改革先行试点，涉及全市镇、村两级农村集体经济组织成员达到500万人。2015年度，110万人率先分享到集体经济改革红利，分红总额超过12亿元，人均1025元，户均4100元。
上海的改革，通过资产变股权、农民做股东，实现了还利于民、赋权于民；上海的改革，历经风雨、遍地开花、硕果累累、经验可鉴。
一道绕不过去的坎
——农村集体经济组织产权制度改革没有退路，越早越主动，越晚越麻烦，必须取得实质性突破
“农村土地制度改革，把农民的‘三块地’搞搞清楚，农村产权制度改革，再把集体‘三资’搞搞清楚，事情就比较透彻了。”
说这话的，是上海市人大常委会农业与农村委员会主任委员孙雷，他在上海市委农办、市农委主任任上多年，脑子里“七七八八”装满农村改革发展的图纸。
“农村集体经济组织的资产，包括资源性资产、经营性资产、公益性资产。改革，不是改变集体所有制，而是选择一种更有效率的产权制度安排，把农村土地等集体资产的占有、使用、收益、处分等各项财产权利界定清楚。”
很显然，这是一项复杂的系统工程，说到底是利益的再调整。改变集体资产过去名义上“人人有份”实际上“有份无权”“产权虚置”，以及被人为侵占等现象。
上海市委农办研究室主任、市农委农经处处长方志权分析认为，这项改革覆盖所有乡村，难度极大，可以说“前无古人、旁无借鉴、情况复杂、影响广泛”，是典型的改革深水区和硬骨头。毕竟，改革有“几怕”：怕翻历史旧账、怕引发矛盾、怕失权失利，尤其会触动镇村两级干部的权利乃至利益。区县一级乃至更高领导层面考虑更多的，则是改革、发展与稳定的关系，农村基层的社会和谐。
但是农村改革要深化，“家庭经营、统分结合”双层经营中“统”这一块，不能悬空。农民群众对集体资产流失、“小官巨贪”的憎恨，对改革的呼唤，也是强大的驱动力。
早在2007年10月，农业部印发《关于稳定推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》。上海市委、市政府决定，选择率先改革“经营性集体资产”这个重点，涉及经营性土地上的收益、集体经营的企业等。
在上海，流动性集体资产规模达三五亿元的村根本不稀奇，最富的村存款高达20亿元，这是改革开放之后集体经济“这只鸡下的金蛋”。孙雷说：“如果最广大的群众享受不到红利，搞不好会鸡飞蛋打，可能带来冲击波，甚至引发严重的社会事件。”
总之，农村集体经济组织产权制度改革，是一道绕不过去的坎，没有退路，越早改越好，越晚越麻烦。
2010年，上海市农口部门花了大半年时间，对9个涉农区县的农村集体资产进行了清产核资；2011年又对中心城区拥有农村集体资产的五区六镇进行核查，彻底摸清了家底，理顺产权归属关系。账内资产做到账物、账账、账表相符，账外资产在清理核实后进行登记造册：对产权关系不明晰的，依据国家法律、法规和有关政策规定处置；对清理出来的不实资产，按有关规定和民主决策程序及时进行处置。截至2011年底，上海农村三级集体经济组织总资产为3230.6亿元。
从2011年起，按照“制度 科技”的办法，依托现代化信息网络技术，上海市加快农村集体“三资”监管平台建设。陆陆续续，把全市涉农126个乡镇、1711个村、22595个队的农村集体“三资”数据全部录入。
平台包括资金管理、资产管理、资源管理、合同管理、报表分析、预警预报、“三资”公开和领导查询等八大模块；结构上分为市、区县、乡镇、村四级，功能各有侧重。利用网上“农民一点通”，可及时查询到本村的资产概况、收入情况等九个方面的内容。
上海人做事精细，基础性、准备性的工作进展井井有条，“七七八八”都要考虑进去，改革当然也在渐次推进。
记者采访中，接触到的各级干部，常常会把“7号文件”和“70号文件”挂在嘴边。
新任上海市委农办、市农委主任张国坤说：“这两个文件，体现了顶层设计，指导改革全面深化。”他先后在崇明、闵行任职，期间就是在这些顶层设计的指导下，扎实实践，大胆创新。
上海市农村集体产权改革的政策配套体系由“1 1 X”组成，即“7号文件” “70号文件” 相关配套文件，随着X不断细化完善，目前形成了“1 1 13”十五个政策文件。这一套政策文件，形成了理论体系和整体制度设计，明确了改革的主体、各级党委政府的责任，明确了产权制度改革的目标，指导为什么改、改什么、怎样改，提出改了之后该依据什么分红、如何发展壮大集体经济、如何探索出农村社会治理新模式等等。
往更大层面追索，“中央精神 理论研究 市级设计 基层探索”，汇聚成上海市农村集体产权的改革强音，诞生了以村改先行的“闵行模式”、以镇村联动的“松江模式”，才会有全市范围蹄疾步稳的整体推进。
