每一片土地应该做什么用?是承载起人们的生活，供给人们生存需要的瓜果营养和居住庇护，还是作为地皮成为桎梏居民为其奔波劳碌的资本和要挟?土地没有区别，每片河山都有风有水有土，但是为何土地上的人群被分出了不同，这片土地上的人可以迁移到另一个地方，而另一个地方的人却没有自由走动的权利和自由?

　　户籍制度为哪般?

　　一位意大利作家曾经写道，“城市就如同一场梦，所有我们可以想象到的都可能被梦到，但是，即使是最出乎意料的梦也是一个隐藏着我们的意愿或恐惧的谜。”另一位欧洲学者则如此说起城市，“城市梦想是在各种刺激的超现实性和对现实的各种幻影模拟的共同刺激下产生的。”欧洲人对城市的定义是梦幻的，自18世纪以来，欧洲人的浪漫主义情怀赋予了他们对城市的一种解读，城市是现实的乌托邦，而在中国，这种解释远远不能涵盖现实的苦涩，甚至是风险和压力。

　　户籍制度，顾名思义，就是通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记和申报，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。中国自古以来都有户籍制度，无论是周朝的大比制度，还是隋唐时期的保邻里乡制，抑或是宋代的两税法，都有相对严谨的制度。延续了千年的户籍制度，其主要目的都在于将人固定在土地上。而在1958年后，户籍制度并没有明显的改变，“户籍制度是中国特有的管理方式，在1949年后计划经济时期，是比较强有力的人口管理办法，主要目的在于控制城市人口不要增加太多，太快，防止城市出现太多无职业的农村人口。”同济大学的建筑与城市规划学院的王德教授这样解释户籍制度在1958年后很长一段时期内的价值。当城市向城镇化迈进，而乡村向集约型发展转变的路途中，今天，如何让乡村人口交出土地成为新时期的任务。

　　在很多乡村，一直流传着一些走出大山的儿歌或者故事，反映着山区居民渴望走出山林，摆脱土地的愿望，同时也反映着一个不争的事实，户籍制度是世袭的。在很长一段时间内，农村人口进入城市的机会只有三种，招工、求学和参军。许志永，一位在北京从事公益活动的法学博士，一直致力于城乡公平化的公益事业，此前，他刚刚在北京策划了一次教育平等化的请愿活动。“户籍制度确实制造了人与人之间的不平等，公民应该自由迁移，不应该因为户籍而被分化或歧视。”许志永与笔者交流时称，“目前户籍制度依然有市场的原因，一方面是历史的惯性，另一方面是特权阶层不愿意放下权利，当权者享有户籍带来的优越感，他们认为户籍放开人口会无限增加，但恰恰是因为北京有特权，人们才会无理性地涌入北京，难道美国人民都涌入华盛顿了吗?”

　　户籍制度背后的系统

　　许志永认为恰恰是户籍制度阻碍了城市的发展，“目前的城市规划很大程度是建设在计划人口的基础上的，由于政府最初没有想到周边会有这么多人口涌入北京，造成了城市消化能力方面的问题频发。而事实上，新移民增长了两倍，这与计划经济的思维有关系。现代化的背景就是城市的背景，人口现实与城市规划是不匹配的。”管理过于刻板的户籍制度造成了城市与人口之间的非动态关系，使城市在一段时间内很难调整它对人口变化的承载力。“既然到城市来就是城市财富主要的创造者，满足一定条件就应该享有市民待遇。”但似乎问题并不如此容易解决。

　　在学术界目前尚有两派观点，一派认为户籍制度本身没有问题，有问题的是与户籍相关的福利分配功能，只要将其剥离于户籍制度之外则无纷扰，而另一派则认为户籍制度必须废止。王德并不同意前者的理念，“户籍制度对中国整体城镇化进入城市影响不是很大，但关键在于乡村人口如何迅速融入当地依然有户口限制，户籍背后有户籍保障，而且社会保障和教育等方面的限制依然存在。这一壁垒限制了乡村居民融入城市的过程，没有这些阻碍融入市民生活的速度会加快。是否户口没了就解决了融入问题?显然不是，如果教育和保险依然存在本地人和外地人的差别，问题就不简单。”王德承认户籍政策背后的设计比较复杂。清华大学公共管理学院的施祖麟教授也认同这一观点。“把户口转换后是不是就没有农民工的问题了?农民工的利益显然并不是用给他一个城市户口就可以解决的，也不能简单地认为把户口上的福利剥离开就能解决，因为这个剥离的过程是十分复杂的。”

　　“户籍制度背后形成的一整套社会规章制度要改革，多元社会系统的管理制度要改革，户口制度和这些都发生变化才能解决，绝不是说给个户口，问题就可以解决。”施祖麟指出，“前几年曾经出现过这样的情况，某些地方政府对农民说，你们都可以申请城市户口，想来的都可以来，结果农民发现到城市后相关的设施和社会保障体系都不完善，突出的就是教育问题，城里没有那么多学校可以让孩子上，结果又都回农村了。经过多年的努力，农民工子弟上学的问题基本得到了解决，因为教育部有明确规定，各地公办学校必须按比例招收农民工子弟入学，中央政府的政策获得了贯彻，但是因为农民工的家庭条件等原因，家长没有时间督促和辅导，学生的学习质量依然参差不齐。”
（转下页）

　　户籍制度改革的利益纷争

　　“随着城镇化进程不断推进，农村土地需要逐步被集约利用。长远来看，已经转为城市居民的原农业人口，他们原来所有的承包经营地应该有一个退出机制。”施祖麟认为土地问题一直是与城镇化密切相关的问题，“城镇化的根本目的不就是要让更多的人住进城里，让农村的土地可以得到高效的利用，提高农业的劳动生产力吗?”现在的问题是，绝大部分已经进城务工的农民工，他们在城里占有了一部分城市土地资源(即使是很少的一部分)，但他们仍占有大量的农村土地资源。据相关部门的估计，有些地方农用耕地撂荒率达10%~30%，这是需要我们认真对待的。这个问题看上去与原有户籍制度有关，实际上操作起来与简单地给个城市户口没有任何关系。

　　目前，有待置换户口的人群大抵可以分为两类，一类是乡村人口希望以个人土地为资本换取收益，并不急于通过土地置换城市户口。“目前在一些城市周边的农村居民都比城市居民富裕得多，农村进行改革之后，很多乡村居民家里都有几套房产，他们的生活获得了改善。”正是这样的变化，一些农村居民决定暂时不换为城市居民户口。现在好多地方的农民工不一定要城市户口，越发达的地区越如此。因为农村土地会增值，不可能无条件退出。施祖麟说：“有些城市(如重庆)通过地票制在自愿基础上将部分农民原有宅基地的一部分转换为城市建设用地，使农民的部分土地资产得到了价值体现。有些城市(如成都)通过新农村建设和宅基地整理，大大改善了农民居住环境，提高了生活水平。相反，一些过早进城取得城市户口并已经放弃农村土地的农民可能会因过早交出土地置换城市户口而后悔莫及。

　　而另一类人群则是那些生活在城市的农村人口，一直以融入城市生活为目标却又得不到城市福利的人群。施祖麟指出，这类人群的生活需要尽快改善。“所谓户籍改革的当务之急是这批在城市里的农业人口的待遇如何逐步改善的问题，他们的生活条件确实比城市居民差很多，社会保障、教育、医疗等方面都在积极推进中，但最难解决的问题还是住房。”施祖麟提到了转移支付的问题，也是近来被颇为关注的议题。“地方政府的负担很重是事实，但这些农民工也为当地提供了很大一部分的GDP，而地方政府要实现公共服务均等化确实财力也有限。实际上，国家对农民的转移支付是按原来他们农业户口所在地补贴的，没有考虑对进城的农民工群体进行补贴，不给他们工作所在地的政府补贴。这个操作起来确实很难。”

　　另有一类人群也需要关注。“各个城市不一样，大部分城市都在逐步解决这个问题，农村人口进入城市的同时，一部分农村居民会疑惑农村里面的土地和户籍怎么办，乡村居民需要考虑是否自己愿意放弃，不愿意放弃应该考虑给他一定的生存空间，保留他们的宅基地和耕地。”王德认为并非所有居民都愿意放弃自己的农村身份，他们并不因为经济利益而保有土地，而是作为一种生活习惯且不愿意放弃户籍身份，这类人是否应该予以保有户籍的自由，是否所有土地都要转为国家所有?

　　真正的户籍制度应该是，无论你生活在哪里，无论你选择在城市还是乡村，都可以拥有这样的选择权，并不需要苦恼难以融入任何一个区域，可以保有乡村耕种土地，也可以选择保有城市居住土地。

&nb